荣成县、区、村三级民主政权是在中共荣成县委的直接领导和组织下，在同日伪反动势力的斗争中逐步建立、完善、巩固起来的。随着抗日斗争形势的深入发展，中共荣成县委深刻认识到，要领导全县人民夺取革命的彻底胜利，仅有党组织的建设是很不够的，还必须建立起代表无产阶级和广大人民群众利益的政权，只有在党的领导下，充分发挥各级政权的领导作用，才能动员和领导全县人民，抵御和打败日本侵略者，因此，从荣成县委成立那天起，就非常重视抓政权建设。

1939年下半年，荣成国民党政府举行区、乡、村级政权的普选，县委决定，要趁国民党搞普选之机，积极开展“抓政权，争参政”的斗争。确定凡是有共产党员的村庄，都要千方百计地把党员选为村长，如果党员确无群众基础，那么就要选择靠拢中国共产党的进步群众当村长。同时县委还派得力干部打入国民党区、乡政府，名义上是国民党的职员，实际上政权掌握在共产党的手中。在这次争夺政权、争取参政的斗争中，县委主要是通过团结广大人民群众进行竞选的。县委先后派出党员干部深入群众之中，向群众讲明争夺政权与人民群众切身利益的关系，使群众认识到，只有有了自己的政权，才有为自己说话的人，才能有为自己办事的机关，人民群众才有出头之日。群众觉悟提高之后，都踊跃参入到普选活动中，推选他们信赖的党员和进步群众为区长、村长。共产党员周济（周渐奎）被推选为六区区长后，安排共产党员于飞（汤光亮）到区上做文书工作，使这个区的政权全部掌握在共产党手中，同时，在这个区的一些乡、村政权中也安排了共产党员。

1940年2月，日军侵入荣成，国民党军队不战而逃，国民党荣成县政权瘫痪。在这危急关头，中共荣成县委一面领导全县人民同日本侵略者进行坚决斗争，一面抓住这一有利时机，加紧政权建设。

（一）发动群众，普遍建立县、区、村三级政权。在中共荣成县委的直接领导下，1940年4月9日，在崖西后高家庄村召开了全县各界人士代表会议，参加会议的各界代表30余人。会上，成立了荣成县抗日民主政府，下设秘书处、民政科、财政科、教育科4个科。曲显明当选为荣成抗日民主政府第一任县长。接着区、村级政权也相继建立起来。至10月，全县6个区全部成立了区公所，建立了区级人民政权。到年底，全县村级人民政权已建立起614个，占全县总村数的88%。

建立政权的过程也是党和人民同日伪及其地方反动势力进行斗争的过程。日军侵略者侵入荣成不久就与反动势力勾结在一起，将矛头指向荣成新生抗日政权。在此紧急关头，荣成党组织领导人民同敌人进行了针锋相对的斗争。敌人建立伪政权时，荣成党组织就派员打入敌人内部开展工作，明里是伪村长，实际是共产党的地下工作者；敌人用威胁手段抓人逼粮征款，党组织就组织群众截击粮款；敌人利用诱降政策，以诱惑资产者纳粮纳款，党组织就向开明绅士揭露敌人的离间阴谋；敌人用经济封锁和贬值法币的政策，共产党就严禁土特产品和法币流入敌战区，同时大力提倡“自力更生，丰衣足食”；敌人用碉堡政策，企图扩大地盘，党的部队和自卫团就紧密配合，出其不意地袭击敌人，专打其运动部队，迫使敌人修不成据点。在党的强大政治攻势和军事打击下，日伪军只好龟缩在孤立的据点里，不敢轻易出动。在斗争中荣成抗日根据地的各级民主政权不断巩固和扩大，战斗力不断加强。在这样大好形势下，荣成党组织和民主政权及时领导全县人民主动向敌人进攻，扩大革命力量。主动派人深入到敌据点附近，贴标语、呼口号，广泛开展政治攻势，同时发动敌战区广大人民群众组织自己的政权。如四区距敌据点七、八里路的村全部建立起共产党的政权，即使改选村政权也能正常进行。五区南台村，离桥头据点2里，二区峨石山村离俚岛据点1里路，七区盛家村离斥山据点1里路，三区黄埠山前村东距城里据点8里，西距张家据点6里，都能进行正常的民主选举。据统计，1940年被敌人占据的有75个村，1941年在党的领导下开辟了60个，还剩下15个。同时，荣成党组织还在敌占区建立了53个灰色政权（外表应付敌人，实际为共产党工作）。

（二）按照“三三制”原则，改造政权。所谓“三三制”，即在各级政权中，共产党员、非党进步分子、中间分子各占三分之一的制度。在政权建设中实行“三三制”，是共产党在抗日战争中加强政权建设的一项根本性的战略措施，也是扩大和巩固抗日民族统一战线，加强根据地建设的一项重大决策。1940年下半年，荣成三级政权虽然基本建立起来，但按照中央新提出的“三三制”的要求还相差很远。另外，由于在建立政权时的形势所迫，各村政权中的干部成分极为复杂，一些村政权虽然建立起来了，但实质上权利还掌握在阶级异己分子手中，有的欺上压下，有的不服从共产党的领导，有的阳奉阴违、两面三刀，维持自己的帮派势力等等。这些政权既不体现广大人民的意志，也不体现共同抗日的意志，对夺取抗日战争的彻底胜利是一个阻碍。因此，荣成县委、县抗日民主政府从1940年12月开始，按照中央提出的“三三制”原则，抓紧进行各级政权的改造，使之适应抗战的需要。采取的方法主要是发动群众进行民主选举。改造的重点是村级政权。在具体进行过程中，荣成县委、县抗日民主政府是从抓宣传教育入手，广泛发动民主运动，在此基础上开展普选工作。为了加强领导，县、区、乡成立了选举委员会，并组织工作队或工作团（县组织15人，区42人，乡205人，共262人），具体宣传发动和领导普选工作。特别是1941年6月以前，县委、县抗日民主政府根据上级指示和计划要求，发挥了党、政、军、民及青、妇、农、职各团体和教师的作用，在全县范围内宣传普选与民主。抗日民主政府还在5月20日召开了数千人的大会，对普选工作进行了广泛地宣传发动，并决定本月27日至6月1日为各小学“民主运动宣传周”，以便广泛地对群众进行宣传。由于宣传发动深入广泛，人民群众对民主运动的意义认识提高，人民当家作主选举自己的政权的自觉性增强了，加上各级选举委员会的具体领导，因而广大人民群众对选举工作踊跃参加，认真负责。参加选举者占选民总数的82.9%。

在选举过程中，做到两点：一是清除不为群众办事的村长，选举能积极抗日、热心为抗日军民服务的人为村长；二是在政权的人员构成上贯彻“三三制”原则，并且做到县、区、村普选同时进行。1940年12月的普选，全县改造了580个村，只有58个村的村长连任，清除了90%的不为群众办事的村长，并增加了工农积极分子的成份，改选后村政权中工农成份占88%，乡政权中工农成份占80%，区政权中工农成份占53%，县政权中工农成份占49.9%。县、区干部也基本实现了“三三制”，县民主政府干事以上人员49人，其中党员占42%，进步分子占39%，中间力量占19%；各区公所自卫干事以上人员75人，其中党员占58%，进步分子占26%，中间力量占16%。1941年的普选，全县689个村，完成了501个村的普选，选出村长501人，副村长471人，连任村长330人，清洗了361名，调换职务的291人。选出村行政委员2957人，其中党员占34%，进步力量占36.4%，中间力量占29.6%。“三三制”政权的建立，真正代表了广大人民的意志，团结了一切可以团结的力量，在广大农民群众和各阶层人士中掀起了拥军优属、参军参战、支援前线和增加生产的热潮，为夺取抗日战争的彻底胜利奠定了坚定的基础。至1941年底，政权的改造工作基本结束。

（三）采取得力措施，巩固政权。县委、县抗日民主政府一是培训培养参政干部，提高干部的素质。新政权建立以后，面临的主要问题是干部的政治思想觉悟不高，素质较差，不适应抗日战争新形势的要求。为了解决这一问题，县委、县抗日民主政府在改造县、区、村三级政权过程中，十分重视抓参政干部的培训和培养工作。培训的方法是以集中举办训练班为主，抽调干部外出学习为辅。1940年县委、县抗日民主政府通过办行政人员训练班，训练县行政干部37人；通过举办小学教师训练班，训练小学教员56人，以充实基层政权。与此同时，县委、县抗日民主政府还抓了村长的培训工作，从1940年底第一次普选结束，到1941年6月，曾先后举办了3期村长训练班，每半年一期，共训练村长149人。此外还利用各种不同形势培训了县、区、乡参加普选的人员和合作社人员。从1940年到1941年6月，全县共训练各级干部305人，同时县委、县抗日民主政府还选送去胶东抗建中队、东海专署、鲁南、陕北等地学习的干部124人。这些干部后来在开辟工作，巩固政权及在各条建设战线上都发挥了重要作用。二是抓典型、促政权向更完善方面发展。如何使各级政权的建设不断巩固和发展，使之不断完善，都没有现成的经验。为了取得经验，指导政权建设，特别是区、村的政权建设，县委、县民主政府先后抓了一批正面和反面典型。正面典型有崖头区的大岳家村、前龙河村和风山区的茂柞村等；反面典型有崂山区沽里村。县委、县抗日民主政府对好的典型总结和推广他们的经验，对坏的典型进行解剖分析，通报情况，使大家共同接受教训。另外，还开展了评优选模活动。1941年底，在全县范围内结合年终工作总结，开展了区、乡、村的大评比活动，全县评出了一区为模范区、藏村乡、崂山屯乡、石桥子乡为模范乡，选出了8个比较模范的村。全县上下形成了“比学赶帮超”运动，大大促进了政权工作的巩固和发展。

荣成县、区、村三级民主政权的建立和巩固，结束了国民党和日伪军对荣成的长期残酷统治，人民开始依靠的自己政府掌握自己的命运。此后，在党的领导下，全县各级民主政权充分发挥其职能作用，带领全县人民浴血奋战，有力地抗击了日本帝国主义的侵略，开创了抗日战争的新局面，并在以后的各项工作斗争中起到了坚强的领导作用。