1939年至1940年，是中国共产党领导的抗日武装力量同日伪军和国民党顽固派之间三角斗争尖锐的时期。针对日本侵略者的进攻，中共胶东区委根据中共山东分局的部署，制定了放手发动群众，发展抗日武装，开展抗日游击战争，建立山区抗日根据地，建立抗日民主政权，争取在各个方面取得优势的对敌斗争方针。中共东海特委为坚持抗战，做出两个决定：一是发展扩大人民抗日武装，积极开展反“扫荡”斗争；二是放手发动群众，成立抗日民主政权和各群众抗日组织，建立抗日根据地，坚持长期抗战。东海第二次抗日武装起义后，中共领导的抗日武装与日本侵略军在整体力量对比上，仍处于劣势。但由于入侵文登、荣成、威海卫的日军兵力不足，无法控制每一个乡村，从而为新生的抗日武装留下了较为广泛的活动空间。1940年9月11日至14日，日伪军在抗日军民的打击下，先后撤掉滕家、崖头、崖西头3个据点，从此，滕家至伟德山前一带成为荣成县的抗日中心根据地。1941年1月8日，为反击国民党顽固派发动的第二次反共高潮，山东纵队第五旅和东海指挥部所属部队向盘踞在昆嵛山区的“抗八联军”郑维屏、王兴仁、丛镜月、丁綍庭、赵汉卿等部队发起猛烈进攻，激战两昼夜，一举解放昆嵛山区，使文登、牟平两县根据地联成一片。

抗日根据地的巩固扩大和人民群众的支持，为抗日民主政权的建设奠定了基础。在中共东海特委（1940年5月改为东海地委）和各县市委领导下，从1940年4月开始，威海各级抗日民主政权先后建立起来。1940年4月9日，荣成县委在崖西后高家庄村召开了全县各界人士代表会议，参加会议的各界代表30余人，会上成立了荣成县抗日民主政府，选举曲显明为荣成抗日民主政府第一任县长。民主政府辖6个区公所。1940年8月，在四区（俚岛）北花园村召开了荣成县临时参议会，王可举和鞠维忠当选为正、副参议长。自此，荣成县县级政权建立并逐渐完善起来。至1940年10月，荣成县建立村级政权614个，占全县总村数的88%。1941年上半年开始，荣成县先后对县、区、村三级政权按“三三制”的原则进行了改造，使之更加适应抗战的需要。1942年2月，根据胶东区行政联合办事处关于“划小区建立行政村，方便对敌斗争”的指示精神，荣成全县划为12个区和1个镇。

文登县抗日民主政府于1940年6月1日在东圈村建立，于瓯江任县长。民主政府辖5个区公所。6月28日，文登县临时参议会召开，选举林贤亭和丛玉亭为正、副参议长，完善了文登县的县级政权。文登县抗日民主政府诞生后，抓紧时机，建立区、乡、村级民主政权，到1940年底，全县6个区，除二区因系日伪顽占领外，其它区、乡、村各级政权基本建立起来。1941年2月，为适应战争需要，全县划为8个区、61个乡，61个乡中有54个乡为抗日民主政府控制。1941年12月，析文登县置文东、文西两县。文东县划为12区和1个镇，区、镇分别建立了区公所和镇公所，绝大部分乡、村建立了抗日民主政权。文西县辖13个区，除十三区为敌占区外，其它12个区全部建立了区公所，绝大部分乡和村也都建立了抗日民主政权。

威海卫党组织和抗日武装经过几年的艰苦斗争，到1940年6月，威海卫抗日根据地已扩大到桥头、港西、草庙子三个区的80余个村，建立抗日民主政权的条件已经具备。中共东海地委派刘田、徐启明到威海卫与中共威海工委研究筹建参议会的准备工作。由于威海境内日伪军据点密布，筹建工作不得不在威海与文登交界处的西字城、沟于家、彭家埠一带进行。1940年8月26日，威海卫临时参议会第一次会议在文登县埠岚村召开，出席会议的有威海卫各抗日群众团体的代表与地方开明绅士，会上，罢免了威海卫管理公署专员郑维屏的职务，推选刘玉琳任临时参议会参议长、王本当选为副参议长。同日，威海卫行政办事处（县级政权）在文登县沟于家村成立，丛振东任主任。行政办事处辖草庙子、港西、桥头3个区公所80余个村。至年底，又在羊亭、凤林两个区建立了44个村的民主政权，里口区公所也开始建立。 

牟海县各界人民代表会议于1941年3月7日在牟平九区徐家村召开，与会代表共121人，选举了孙传祝、杨小斑（民主人士）为正、副参议长，推举滕民生为牟海行政公署主任，建立了牟海县第一个抗日民主政权即牟海行政公署。至此，正式设置了牟海县，隶属东海专署。牟海行署辖7个区公所，52个乡，678个村。1941年7月，牟海行署主任滕民生调胶东区工作，王静安任牟海行署主任。1942年春季，为适应对敌斗争的需要，牟海县重新进行了区划，将全县7个区划为13个区，并撤销了乡级政权。

各级抗日民主政权的建立，为抗日武装提供了经济上和政治上的保障。抗日武装站稳了脚跟，建立了以荣成的伟德山和文登的昆嵛山为中心的抗日根据地，形成了根据地、边缘区、敌占区并存的局面。为进一步扩大抗日力量，争取边缘区，瓦解敌占区，各县党组织又集中力量抓紧边缘区和敌占区的政权建设，把边缘区的政权大多建成了抗日民主政权，把敌占区的伪村公所变为白皮红心的 “两面政权”。在敌人统治最严的区、村，采取了打进去、拉出来的办法，尽量使这些区、村的政权能够处于抗日民主政府控制之下。各级抗日民主政权建立后，各县党组织采取了一些措施巩固和完善各级政权。措施主要包括三个方面：一是针对参政干部政治素质较低的实际，举办行政干部训练班和村长训练班，并分期分批抽调干部到胶东抗建中队、东海专署、鲁南、陕北等地学习，有计划有步骤地提高干部的政治觉悟和政策水平。二是按照“三三制”原则对各级政权进行改选，使各级政权中的共产党员、非党进步分子和中间分子各占三分之一，以扩大和巩固抗日民族统一战线。在各县各级党组织的宣传发动下，人民群众对政权选举工作非常热心和认真，县、区、村三级政权的主要负责人相继由群众民主选举产生。三是针对政权初建、工作经验少的实际，采取抓两头、促中间的办法，使政权建设不断完善。各级政权在党组织的领导下，树立了好典型，推广工作方法，解剖分析和通报了一些落后单位，使其工作得到改进。

县、区、村三级抗日民主政权的建立和完善，开创了威海地区抗战的新局面。各级抗日民主政权充分发挥了职能作用，在发动群众、拥军支前等方面做了大量工作。为巩固抗日根据地，各县党组织在狠抓政权建设的同时，积极发动群众，组建各群众抗日救国组织，以动员全民力量支持抗战。自1939年至1941年，各县市相继成立各救会、妇救会、青救会、农救会、职救会等各界群众抗日组织。各级抗日民主政权和各级群众抗日救国组织的建立，标志着敌后抗日根据地正式形成。